行政机关制定的规范性文件（俗称“红头文件”）本身不能直接作为行政处罚的法定依据。行政处罚的法定依据必须是法律、法规或规章。规范性文件可以在法律、法规、规章规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内作出具体规定，但不能创设新的行政处罚。根据《行政处罚法》第十六条，除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。如果公民、法人认为行政机关作出处罚所依据的规范性文件不合法，可以在对具体行政行为申请行政复议时，一并向复议机关提出对该文件的审查申请（《行政复议法》第十三条）。也可以在提起行政诉讼时，请求法院对该规范性文件进行附带审查（《行政诉讼法》第五十三条）。复议机关或法院经审查认为该规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并有权向制定机关提出处理建议。